La transition énergétique représente un défi majeur pour les collectivités territoriales françaises. Les zones à énergie positive (TEPOS) constituent une réponse ambitieuse à cet enjeu en visant à produire plus d’énergie qu’elles n’en consomment. Dans ce contexte, l’audit énergétique s’impose comme un outil fondamental pour identifier les gisements d’économies d’énergie et planifier les actions de rénovation. Le cadre juridique entourant ces audits a connu des évolutions significatives, notamment depuis la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. Cet encadrement normatif façonne désormais les obligations des propriétaires, des collectivités et des entreprises dans ces territoires particuliers, créant un paysage réglementaire complexe mais nécessaire pour atteindre les objectifs de neutralité carbone.
Cadre juridique des zones à énergie positive en France
Les territoires à énergie positive (TEPOS) s’inscrivent dans un cadre normatif qui a progressivement évolué pour répondre aux défis climatiques et aux objectifs européens de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015 constitue le socle législatif qui a formalisé ce concept en droit français. Cette loi définit un TEPOS comme « un territoire qui s’engage dans une démarche permettant de réduire les besoins en énergie de ses habitants, des constructions, des activités économiques, des transports, des loisirs par la sobriété et l’efficacité énergétiques, et de les couvrir par une production d’énergies renouvelables locales ».
Le décret n°2016-849 du 28 juin 2016 a précisé les modalités d’application de cette définition en fixant le contenu et les modalités d’élaboration des Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET), documents dans lesquels s’inscrit la démarche TEPOS. Ces plans constituent l’outil opérationnel de coordination de la transition énergétique sur le territoire et doivent comporter un diagnostic territorial incluant un volet énergétique complet.
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 est venue renforcer ce dispositif en instaurant de nouvelles obligations, notamment en matière d’audit énergétique pour les bâtiments en monopropriété proposés à la vente. Cette loi s’inscrit dans la continuité de la directive européenne 2018/844 relative à la performance énergétique des bâtiments, transposée en droit français par l’ordonnance n°2020-866 du 15 juillet 2020.
Sur le plan juridictionnel, le Conseil d’État a précisé dans plusieurs décisions la portée des obligations des collectivités en matière de transition énergétique. Notamment, dans un arrêt du 19 novembre 2020, il a confirmé que les collectivités territoriales peuvent légalement conditionner certaines aides publiques au respect de critères environnementaux, confortant ainsi leur rôle dans la promotion des zones à énergie positive.
Le financement de ces territoires repose sur un arsenal juridique spécifique. Le fonds de financement de la transition énergétique, créé par l’article 20 de la LTECV, soutient les projets des collectivités lauréates de l’appel à initiatives « Territoires à énergie positive pour la croissance verte ». Les modalités d’attribution de ces financements sont encadrées par la circulaire du 26 septembre 2016 relative au dispositif de financement des territoires à énergie positive.
La gouvernance des TEPOS s’articule autour des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui, selon l’article L. 229-26 du Code de l’environnement, sont les coordinateurs de la transition énergétique sur leur territoire. Cette compétence s’exerce en cohérence avec les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) qui fixent les objectifs régionaux en matière d’énergie.
L’audit énergétique : définition juridique et portée réglementaire
L’audit énergétique constitue un instrument d’analyse approfondie visant à évaluer la performance énergétique d’un bâtiment ou d’un ensemble de bâtiments. Sa définition juridique est précisée par l’article L.126-28 du Code de la construction et de l’habitation, modifié par la loi Climat et Résilience. Ce texte le caractérise comme une procédure systématique destinée à acquérir une connaissance adéquate du profil de consommation énergétique d’un bâtiment, à identifier les possibilités d’amélioration de sa performance énergétique et à quantifier les économies d’énergie réalisables.
La portée réglementaire de l’audit énergétique s’est considérablement renforcée avec le décret n°2022-780 du 4 mai 2022 qui détaille les modalités de réalisation de l’audit énergétique obligatoire pour les logements mis en vente. Ce texte pose des exigences techniques précises concernant le contenu de l’audit, incluant :
- Un état des lieux général du bien comprenant une évaluation de la performance du bâtiment
- Des propositions de travaux adaptés au logement
- Une estimation des économies d’énergie potentielles
- Une évaluation du coût des travaux et des aides financières mobilisables
Dans les zones à énergie positive, cette réglementation prend une dimension particulière puisqu’elle s’inscrit dans une stratégie territoriale globale. Le décret n°2019-771 du 23 juillet 2019, dit « décret tertiaire », impose par ailleurs aux propriétaires et occupants de bâtiments à usage tertiaire de plus de 1000 m² de réduire progressivement leur consommation énergétique. Cette obligation s’appuie nécessairement sur la réalisation préalable d’un audit énergétique pour établir un plan d’actions cohérent.
La jurisprudence administrative a consolidé l’importance juridique de l’audit énergétique. Dans un arrêt du 8 février 2022, le Tribunal administratif de Paris a reconnu la responsabilité d’une collectivité pour carence fautive dans la mise en œuvre de ses obligations en matière de rénovation énergétique des bâtiments publics, soulignant l’obligation de réaliser des audits énergétiques préalables à toute stratégie de rénovation.
La qualification juridique des professionnels habilités à réaliser ces audits est strictement encadrée par l’arrêté du 8 février 2016, modifié par l’arrêté du 24 novembre 2020. Ces textes définissent les compétences requises et les critères de certification des auditeurs, garantissant ainsi la fiabilité technique et juridique des audits réalisés. Dans les TEPOS, ces exigences peuvent être renforcées par des cahiers des charges spécifiques élaborés par les collectivités territoriales dans le cadre de leurs politiques locales.
La valeur probante de l’audit énergétique a été renforcée par la loi ELAN du 23 novembre 2018, qui a modifié l’article 1112-6 du Code civil pour introduire la notion de vice du consentement en cas d’erreur sur les qualités substantielles du bien immobilier, notamment sa performance énergétique. L’audit devient ainsi un document contractuel engageant la responsabilité du vendeur quant à l’exactitude des informations fournies.
En matière de protection des données, les informations recueillies lors des audits énergétiques sont soumises au Règlement Général sur la Protection des Données (RGPD), particulièrement lorsqu’elles concernent les habitudes de consommation des occupants. Cette dimension, souvent négligée, fait pourtant l’objet d’une attention croissante de la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL) dans ses recommandations aux professionnels du secteur.
Obligations spécifiques d’audit dans les zones à énergie positive
Les zones à énergie positive se distinguent par un régime juridique particulier qui renforce les obligations d’audit énergétique au-delà du cadre national standard. Ces territoires, engagés dans une démarche volontariste, voient s’appliquer des dispositions spécifiques issues tant de la législation nationale que des initiatives locales adoptées par les collectivités territoriales.
Premièrement, l’article L.300-3 du Code de l’urbanisme, modifié par la loi Climat et Résilience, permet aux collectivités de définir dans leurs documents d’urbanisme des secteurs dans lesquels les bâtiments doivent respecter des performances énergétiques renforcées. Dans ces secteurs, qui correspondent souvent aux périmètres des TEPOS, les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) peuvent imposer la réalisation d’audits énergétiques préalables à toute opération de construction ou de rénovation significative.
Les Opérations Programmées d’Amélioration Thermique des Bâtiments (OPATB), encadrées par l’article L.303-1 du Code de la construction et de l’habitation, constituent un autre levier juridique permettant aux collectivités situées en zone à énergie positive d’imposer des audits énergétiques. Ces opérations, généralement portées par les intercommunalités, peuvent conditionner l’octroi de subventions à la réalisation d’un audit complet répondant à un cahier des charges plus exigeant que les standards nationaux.
Pour les bâtiments publics situés dans les TEPOS, le décret n°2019-771 du 23 juillet 2019 s’applique avec une portée renforcée. Les collectivités s’imposent souvent des objectifs plus ambitieux que ceux prévus par la réglementation nationale, nécessitant des audits énergétiques plus approfondis. Cette pratique a été validée par le Conseil d’État dans un avis du 26 juin 2020, reconnaissant la légalité des initiatives locales renforçant les exigences nationales en matière de transition énergétique.
Concernant le patrimoine résidentiel, la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 a introduit l’obligation d’audit énergétique pour les logements classés F ou G (« passoires thermiques ») mis en vente. Dans les zones à énergie positive, certaines collectivités ont anticipé cette obligation en l’étendant à l’ensemble des transactions immobilières, quelle que soit la performance énergétique du bien. Cette extension trouve son fondement juridique dans l’article L.2224-34 du Code général des collectivités territoriales qui autorise les communes à mener des actions de maîtrise de l’énergie.
Les copropriétés situées dans les TEPOS font l’objet d’un traitement particulier. Si l’article L.731-1 du Code de la construction et de l’habitation impose déjà un diagnostic technique global incluant un volet énergétique pour les copropriétés de plus de 50 lots, les zones à énergie positive peuvent abaisser ce seuil via des dispositifs incitatifs locaux. Cette possibilité a été confirmée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt du 12 mars 2021, validant la légalité d’une délibération municipale renforçant les obligations d’audit énergétique.
Pour les entreprises implantées dans ces territoires, l’article L.233-1 du Code de l’énergie prévoit l’obligation d’un audit énergétique tous les quatre ans pour les grandes entreprises. Dans les TEPOS, cette obligation peut être étendue aux PME par le biais de conventions territoriales climat-énergie, documents contractuels liant les acteurs économiques aux objectifs énergétiques du territoire.
La force juridique de ces obligations spécifiques repose sur leur intégration dans les documents de planification territoriale, notamment les Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET) qui, selon l’article L.229-26 du Code de l’environnement, s’imposent aux documents d’urbanisme dans un rapport de compatibilité. Cette articulation normative confère une portée contraignante aux dispositions relatives aux audits énergétiques adoptées dans le cadre des TEPOS.
Sanctions et contentieux liés aux manquements aux obligations d’audit
Le non-respect des obligations d’audit énergétique dans les zones à énergie positive expose les contrevenants à un régime de sanctions diversifiées, tant sur le plan administratif que civil. Ce dispositif sanctionnateur, renforcé par les récentes évolutions législatives, s’articule autour de plusieurs mécanismes juridiques complémentaires.
En matière de transactions immobilières, l’absence d’audit énergétique obligatoire peut entraîner l’application de l’article L.271-4 du Code de la construction et de l’habitation. Ce texte prévoit que l’acquéreur peut demander la nullité de la vente ou une diminution du prix en cas de manquement à l’obligation d’information sur les caractéristiques énergétiques du bien. La Cour de cassation, dans un arrêt de principe du 8 septembre 2021, a confirmé cette possibilité en reconnaissant que l’absence d’audit énergétique constitue un vice du consentement justifiant l’annulation de la vente.
Pour les propriétaires de bâtiments tertiaires soumis au dispositif Éco-Énergie Tertiaire, l’article R.174-28 du Code de la construction et de l’habitation prévoit une procédure de mise en demeure suivie d’une amende administrative pouvant atteindre 1500 euros pour les personnes physiques et 7500 euros pour les personnes morales en cas d’absence d’audit énergétique ou de non-respect des obligations de réduction de consommation énergétique. Dans les TEPOS, ces sanctions peuvent être appliquées avec une vigilance accrue par les services déconcentrés de l’État, comme en témoigne la jurisprudence administrative récente.
Les collectivités territoriales disposent également de leviers sanctionnateurs indirects. L’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales, qui fonde le pouvoir de police du maire, peut justifier des mesures contraignantes à l’encontre des propriétaires de bâtiments présentant des risques pour la sécurité ou la santé publique en raison de leur mauvaise performance énergétique. Cette approche a été validée par le Tribunal administratif de Montreuil dans un jugement du 25 juin 2020, reconnaissant la légalité d’un arrêté municipal imposant un audit énergétique sous astreinte financière.
Sur le plan contractuel, les conventions de financement des projets de rénovation énergétique dans les TEPOS prévoient généralement des clauses de remboursement des subventions en cas de non-réalisation des audits énergétiques prévus. Ces mécanismes contractuels, bien que ne constituant pas des sanctions au sens strict, représentent une incitation financière puissante au respect des obligations d’audit.
- Sanctions administratives : amendes pouvant atteindre 7500 € pour les personnes morales
- Sanctions civiles : nullité du contrat de vente ou réduction du prix
- Sanctions contractuelles : remboursement des subventions perçues
- Sanctions indirectes : refus d’autorisation d’urbanisme ou de subventions futures
Le contentieux lié aux obligations d’audit énergétique dans les TEPOS présente des spécificités procédurales notables. L’article R.600-1 du Code de l’urbanisme encadre les recours contre les décisions prises sur le fondement de ce code, notamment celles imposant des performances énergétiques renforcées. Ces recours doivent être précédés d’une notification préalable à l’auteur de la décision sous peine d’irrecevabilité.
La responsabilité des auditeurs énergétiques peut également être engagée en cas de manquements professionnels. L’article 1231-1 du Code civil fonde la responsabilité contractuelle du professionnel envers son client, tandis que l’article 1240 permet d’engager sa responsabilité délictuelle envers les tiers. La jurisprudence de la Cour d’appel de Lyon, dans un arrêt du 17 mars 2022, a précisé les contours de cette responsabilité en considérant que l’auditeur énergétique est tenu à une obligation de moyens renforcée.
Les litiges relatifs aux audits énergétiques dans les TEPOS peuvent faire l’objet de modes alternatifs de règlement des différends. L’article 4-3 de la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 prévoit une tentative de médiation préalable obligatoire pour certains litiges administratifs, incluant ceux relatifs aux mesures de police administrative prises par les collectivités dans le cadre de leurs politiques énergétiques.
Perspectives d’évolution du cadre juridique des audits en zones à énergie positive
Le cadre juridique des audits énergétiques dans les zones à énergie positive connaît une dynamique d’évolution constante, influencée par les objectifs européens de neutralité carbone et les engagements nationaux en matière de transition écologique. Plusieurs tendances se dessinent pour les années à venir, redessinant progressivement le paysage réglementaire applicable à ces territoires pionniers.
La révision de la directive européenne 2018/844 sur la performance énergétique des bâtiments, prévue pour 2023, devrait renforcer les exigences en matière d’audit énergétique. Le projet de texte, actuellement en discussion, envisage d’étendre l’obligation d’audit à l’ensemble des bâtiments existants lors de rénovations importantes, quels que soient leur usage et leur taille. Cette évolution impacterait directement les TEPOS, qui devraient adapter leurs dispositifs locaux pour intégrer ces nouvelles obligations européennes.
Au niveau national, la Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) prévoit un renforcement progressif des obligations d’audit énergétique, avec une attention particulière portée aux territoires engagés dans des démarches exemplaires comme les TEPOS. Le projet de loi de programmation énergie-climat, dont l’examen est prévu prochainement, pourrait consacrer juridiquement cette différenciation territoriale en autorisant explicitement les collectivités à renforcer les exigences nationales en matière d’audit énergétique sur leur territoire.
L’évolution de la jurisprudence constitutionnelle ouvre également des perspectives intéressantes. Dans sa décision n°2019-808 QPC du 11 octobre 2019, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l’objectif de lutte contre le changement climatique, offrant ainsi un fondement juridique solide aux mesures renforçant les obligations d’audit énergétique dans les zones particulièrement engagées dans la transition énergétique.
Sur le plan technique, les normes encadrant la réalisation des audits énergétiques connaissent une évolution rapide. La norme NF EN 16247, qui constitue le référentiel technique des audits énergétiques, fait l’objet d’une révision visant à intégrer de nouveaux paramètres comme l’empreinte carbone des matériaux ou l’analyse du cycle de vie des bâtiments. Cette évolution normative, bien que non contraignante en elle-même, influence directement le contenu des obligations réglementaires en matière d’audit.
Vers une intégration renforcée dans les documents d’urbanisme
L’articulation entre les obligations d’audit énergétique et les documents d’urbanisme constitue un axe d’évolution majeur. L’ordonnance n°2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale ouvre la voie à une meilleure prise en compte des enjeux énergétiques dans la planification territoriale. Les TEPOS pourraient ainsi voir leurs stratégies énergétiques, incluant les obligations d’audit, directement intégrées dans les documents d’urbanisme opposables aux tiers.
La dématérialisation des audits énergétiques représente une autre tendance forte. Le développement de l’Observatoire National de la Rénovation Énergétique (ONRE) et la mise en place de plateformes numériques dédiées facilitent la collecte et l’exploitation des données issues des audits. Cette évolution technologique s’accompagne d’une réflexion juridique sur le statut de ces données, leur propriété et leur utilisation, particulièrement dans les TEPOS où la mutualisation des informations énergétiques constitue un enjeu stratégique.
L’émergence du concept de « responsabilité climatique » dans la doctrine juridique contemporaine pourrait également influencer le régime des audits énergétiques. Cette notion, qui étend le principe de responsabilité aux dommages causés par l’inaction climatique, pourrait fonder de nouvelles obligations en matière d’audit et de rénovation énergétique, particulièrement dans les territoires engagés comme les TEPOS.
Enfin, la dimension financière des audits énergétiques connaît des évolutions notables. Le plan de relance européen et les dispositifs nationaux comme MaPrimeRénov’ intègrent de plus en plus le financement des audits énergétiques comme préalable indispensable à toute rénovation énergétique. Cette tendance devrait se renforcer, avec potentiellement des modalités de financement spécifiques pour les zones à énergie positive, reconnues comme territoires d’expérimentation privilégiés.
Recommandations pratiques pour les acteurs des zones à énergie positive
Face à la complexité croissante du cadre juridique entourant les audits énergétiques dans les zones à énergie positive, les différents acteurs impliqués doivent adopter des stratégies adaptées pour garantir leur conformité réglementaire tout en optimisant l’efficacité de leurs démarches. Ces recommandations pratiques s’adressent tant aux collectivités territoriales qu’aux propriétaires privés, aux entreprises et aux professionnels du secteur.
Pour les collectivités territoriales porteuses d’un projet de territoire à énergie positive, l’anticipation des évolutions réglementaires constitue un facteur clé de succès. La mise en place d’une veille juridique dédiée aux questions énergétiques permet d’intégrer progressivement les nouvelles obligations dans les politiques locales sans créer d’effet de rupture. Cette veille peut s’appuyer sur les ressources du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) qui propose un accompagnement spécifique aux collectivités engagées dans une démarche TEPOS.
L’intégration des obligations d’audit énergétique dans les documents d’urbanisme représente un levier puissant pour les collectivités. En s’appuyant sur l’article L.151-21 du Code de l’urbanisme, les communes peuvent imposer aux constructions, travaux ou aménagements de respecter des performances énergétiques renforcées, conditionnées à la réalisation préalable d’un audit complet. Cette approche a été validée par le Conseil d’État dans sa décision n°400420 du 18 juillet 2018, confirmant la légalité de telles dispositions dans les Plans Locaux d’Urbanisme.
La mutualisation des moyens techniques et financiers constitue une stratégie efficiente pour les petites collectivités. La création de services communs d’ingénierie énergétique à l’échelle intercommunale, en application de l’article L.5211-4-2 du Code général des collectivités territoriales, permet de disposer de l’expertise nécessaire pour analyser les audits énergétiques et accompagner les projets de rénovation qui en découlent.
- Établir un cadastre énergétique territorial pour prioriser les actions
- Développer des cahiers des charges types pour les audits énergétiques
- Former les agents territoriaux à l’analyse critique des audits énergétiques
- Mettre en place un guichet unique d’accompagnement des porteurs de projets
Pour les propriétaires de bâtiments résidentiels situés dans une zone à énergie positive, l’anticipation des obligations d’audit constitue une démarche prudente. Même en l’absence d’obligation immédiate, la réalisation volontaire d’un audit énergétique permet de bénéficier des dispositifs d’aide renforcés généralement disponibles dans ces territoires. Cette démarche proactive trouve un fondement juridique dans l’article L.232-1 du Code de l’énergie qui reconnaît le droit à l’information sur la performance énergétique des logements.
Les entreprises implantées dans les TEPOS doivent intégrer les obligations d’audit énergétique dans leur stratégie de conformité réglementaire. Au-delà des obligations légales, l’audit peut constituer un avantage compétitif, notamment dans l’accès aux marchés publics locaux qui intègrent de plus en plus des critères environnementaux. Cette dimension est reconnue par l’article L.2112-2 du Code de la commande publique qui autorise l’intégration d’exigences environnementales dans les cahiers des charges des marchés publics.
Pour les professionnels de l’audit énergétique, l’adaptation aux spécificités des zones à énergie positive nécessite une connaissance approfondie des dispositifs locaux. La participation aux instances de concertation territoriales, comme les Commissions Consultatives Paritaires de l’Énergie prévues à l’article L.2224-37-1 du Code général des collectivités territoriales, permet d’anticiper les évolutions réglementaires locales et d’adapter les prestations en conséquence.
L’exploitation des données issues des audits énergétiques représente un enjeu stratégique pour tous les acteurs des TEPOS. La mise en place de systèmes d’information géographique (SIG) dédiés à l’énergie, dans le respect du RGPD, facilite l’identification des gisements d’économie d’énergie et la planification des interventions. Cette approche trouve son fondement juridique dans l’article L.229-26 du Code de l’environnement qui prévoit la réalisation d’un diagnostic territorial dans le cadre des Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux.
Enfin, le développement de partenariats public-privé constitue une voie prometteuse pour financer les audits énergétiques et les travaux qui en découlent. Les contrats de performance énergétique, encadrés par l’article L.2213-32 du Code de la commande publique, permettent de garantir juridiquement l’atteinte des objectifs identifiés lors de l’audit, en conditionnant la rémunération du prestataire aux économies d’énergie effectivement réalisées.
